國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。為建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，現(xiàn)提出如下意見。

一、重大意義

各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關(guān)鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

二、總體要求

(一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發(fā)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設計，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。健全國土空間開發(fā)保護制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、強化權(quán)威性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

(二)主要目標。到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系;基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系;全面實施國土空間監(jiān)測預警和績效考核機制;形成以國土空間規(guī)劃為基礎，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

三、總體框架

(三)分級分類建立國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎;相關(guān)專項規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細規(guī)劃做好銜接。

(四)明確各級國土空間總體規(guī)劃編制重點。全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制，由黨中央、國務院審定后印發(fā)。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性，由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報國務院審批。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性。需報國務院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批;其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

(五)強化對專項規(guī)劃的指導約束作用。海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批;涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制。相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制的類型和精度。

(六)在市縣及以下編制詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批;在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。

四、編制要求

(七)體現(xiàn)戰(zhàn)略性。全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排。落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護方式，提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率。

(八)提高科學性。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作;堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡，推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復，依法開展環(huán)境影響評價。堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續(xù)歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上下結(jié)合、社會協(xié)同，完善公眾參與制度，發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?。運用城市設計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。

(九)加強協(xié)調(diào)性。強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化國土空間規(guī)劃的基礎作用。國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求。詳細規(guī)劃要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。

(十)注重操作性。按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點。明確規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規(guī)劃的政策措施，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的分解落實要求，健全規(guī)劃實施傳導機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

五、實施與監(jiān)管

(十一)強化規(guī)劃權(quán)威。規(guī)劃一經(jīng)批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要服從總體規(guī)劃;堅持先規(guī)劃、后實施，不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設活動;堅持“多規(guī)合一”，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標準應與國土空間規(guī)劃銜接。因國家重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項目建設或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，須先經(jīng)規(guī)劃審批機關(guān)同意后，方可按法定程序進行修改。對國土空間規(guī)劃編制和實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

(十二)改進規(guī)劃審批。按照誰審批、誰監(jiān)管的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度。精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，管什么就批什么，大幅縮減審批時間。減少需報國務院審批的城市數(shù)量，直轄市、計劃單列市、省會城市及國務院指定城市的國土空間總體規(guī)劃由國務院審批。相關(guān)專項規(guī)劃在編制和審查過程中應加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

(十三)健全用途管制制度。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式;在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間。

(十四)監(jiān)督規(guī)劃實施。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。上級自然資源主管部門要會同有關(guān)部門組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，建立國土空間規(guī)劃定期評估制度，結(jié)合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結(jié)果，對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善。

(十五)推進“放管服”改革。以“多規(guī)合一”為基礎，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，推動“多審合一”、“多證合一”。優(yōu)化現(xiàn)行建設項目用地(海)預審、規(guī)劃選址以及建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可等審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務水平。

六、法規(guī)政策與技術(shù)保障

(十六)完善法規(guī)政策體系。研究制定國土空間開發(fā)保護法，加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設。梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款，按程序報批，取得授權(quán)后施行，并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。完善適應主體功能區(qū)要求的配套政策，保障國土空間規(guī)劃有效實施。

(十七)完善技術(shù)標準體系。按照“多規(guī)合一”要求，由自然資源部會同相關(guān)部門負責構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系，修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標準，制定各級各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術(shù)規(guī)程。

(十八)完善國土空間基礎信息平臺。以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎，采用國家統(tǒng)一的測繪基準和測繪系統(tǒng)，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺。以國土空間基礎信息平臺為底板，結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互。

七、工作要求

(十九)加強組織領(lǐng)導。各地區(qū)各部門要落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，統(tǒng)領(lǐng)各類空間利用，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚。堅持底線思維，立足資源稟賦和環(huán)境承載能力，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。嚴格執(zhí)行規(guī)劃，以釘釘子精神抓好貫徹落實，久久為功，做到一張藍圖干到底。地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規(guī)劃的主體責任，明確責任分工，落實工作經(jīng)費，加強隊伍建設，加強監(jiān)督考核，做好宣傳教育。

(二十)落實工作責任。各地區(qū)各部門要加大對本行業(yè)本領(lǐng)域涉及空間布局相關(guān)規(guī)劃的指導、協(xié)調(diào)和管理，制定有利于國土空間規(guī)劃編制實施的政策，明確時間表和路線圖，形成合力。組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，作為黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要參考。紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強監(jiān)督。發(fā)展改革、財政、金融、稅務、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要研究制定完善主體功能區(qū)的配套政策。自然資源主管部門要會同相關(guān)部門加快推進國土空間規(guī)劃立法工作。組織部門在對地方黨委和政府主要負責人的教育培訓中要注重提高其規(guī)劃意識。教育部門要研究加強國土空間規(guī)劃相關(guān)學科建設。自然資源部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，切實負起責任，會同有關(guān)部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架，不斷完善制度設計，抓緊建立規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系，加強專業(yè)隊伍建設和行業(yè)管理。自然資源部要定期對本意見貫徹落實情況進行監(jiān)督檢查，重大事項及時向黨中央、國務院報告。